黑龙江省政法管理干部学院学报黑龙江省矿山地质环境法律保护初探杜婧（东北林业大学，黑龙江哈尔滨150001）为解决问题，宏观上可采用征收地质环境税和地质环境补偿费，建立并完善质量保证金制度等方式，微观上可采用加强矿山地质环境的配套法规规章建设、健全和完善环境管理队伍建设等方式。
黑龙江省矿产资源丰富，现有各类矿山企业7605家，生产矿山4360个基本己形成‘西油东煤一带多区“的发展格局。由此可见，矿业资源开发己成为我省举足轻重的支柱产业但矿业的发展犹如一把’双刃剑”，一方面为全省经济发展增添了生机和活力，同时也产生了一系列的地质环境问题，对实现经济的持续发展带来了巨大的压力的挑战。
黑龙江省矿山地质环境问题相当严重若不加强保护和治理，就会因生态环境恶化、土地资源破坏及整体利用功能下降而逐渐失去资源大省的优势和地位，影响整体经济的发展和“二次创业，富民强省‘目标的实现因此如何对矿山地质环境进行有效管理便显得十分重要迫切。针对矿山地质环境管理中出现的问题并结合实际情况，作者拟从宏观和微观两个角度来阐述矿山地质环境的法律保护。
一、宏观角度1征收地质环境税和地质环境补偿费在国外如德国、美国等一些国家采取了一系列措施进行有关环境破坏活动的管理，其中包括征收消费税、支付信用金、征收生态税（费）征收意外收益税、征收收入税等。这些措施在某种程度上都体现了税收刺激和破坏者负担的原则。从这些国家的实践情况来看征收有关的水（费）对于缓解环境破坏起到了良好的作用。
根据国外环境保护的经验，借鉴其部分措施类推至矿山地质环境保护中建议征收地质环境税和地质环境补偿费。因为从目前来看，矿山地质环境保护面临的主要困难之一就是所需资金严重不足征收此类税（费）的目的就是要通过一种经济手段保护环境，使市场价格反映经济活动造成的环境代价，在遏制资源消耗型经济增长的同时也为合理地保护环境、治理环境筹集资金。征收地质环境税和地质环境补偿费，最理想的是直接对产生地质环境影响的外部活动收费，但由于外部性的单位十分分散又难以监测（例如在环境污染收费方面对汽车尾气收费就十分困难因此只能采用变通的办法，即对汽车生产直接收费）并且造成的环境破坏和影响在短期内还难以发觉所以就目前而言，只能采取对资源开发利用活动直接收费的办法进行。这样在资源开发利用过程中，引起地质环境破坏而征收的税（费）就可以通过对内部生产活动的管理而控制。
2建立并完善质量保证金制度许多国家在环境保护的过程中还注意到，单独采用收税（费）的手段并不总是十分有效的，还许需要与其他手段结合起来使用。例如，某些破坏者可以将收费通过价格升高转嫁给其他部门和消费者尤其是对于垄断部门它们并不采取措施防止对环境的破坏。另外，有些问题也不适宜于收费，而只能采取直接管理的办法。对此，这些国家通常采取多种措施加以综合解决。在美国针对露天采煤造成植被破坏、土壤侵蚀、河流淤积等问题，一些地方政府采取如下综合措施予以解决：（1）对煤炭开采征收开采税（费）或对采出的煤炭征收级差开采税征收的费用可用于复垦等。（2）按法律规定由采矿者对遭受损失的临近土地所有者赔偿损失。（3）由政府制定规章制度，要求执行。（4）在开采前交纳保证金复垦之后发还（5）要求提交详细的工程和地质资料、开采计划、复田计划以监督之。（6）充分听取公众意见在授予露天采矿许可证之前举行公众听证会。（7）由政府负担复垦工作，资金来源即第4条所述之保证金。
目前许多矿山企业还没有真正重视地质环境，所以在从事地质环境保护工作中态度不认真使得一些整治措施不能切实有效的执行。在追求短期经济利益最大化的驱动下，对此敷衍了事。为了避免这类情况的发生最好由政府向采矿权人收取一定的资金，待到闭坑时由政府指令专门委员会或机构评审合格后，方可退还这笔资金及利息如果评审不合格则由政府从企业缴存的资金中扣除治理费用，代理企业完成恢复治理工作这笔资金就是‘质量保证金“。
3设立地质环境整治公司和咨询性质机构矿山企业主要目的是开发利用矿产资源不可能投入过多的精力从事矿山地质环境的保护，更不可能在无矿可采面临闭坑时，有精力和财力进行复垦和复林活动，因而解决这种矛盾的最好方法就是引入市场机制，将其与环境保护和治理有机结合起来由政府设立专门的公司对矿山地质环境的保护和恢复进行专项管理它由国家或地方政府设立，但它既隶属于政府又以执行政府公务保护治理矿山地质环境为目的。它的地位是介于政府和矿山企业之间但它具有独立的法律人格，这就意味着它可以以自己的名义起诉、被诉、享有财产权，从事环境保护和治理工作并在一定意义和范围内代替行政机关实施环境行政管理权它享有独立的财政自负盈亏。当政府下达了矿山地质环境管理目标后公司与政府签订行政合同公司也可以与矿山企业签订合同，在其新建或者生产经营中或者闭坑过程中给予指导，代理矿山企业进行地质环境的保护和恢复工作，完成政府指令矿山企业必须要求达到的环保标准。根据‘谁破坏谁治理谁出资，谁受益“的原则政府的资金来源于前项所述之地质环境补偿费和保证金。企业也可先向公司支付费甩由政府最终派人验收。矿山地质环境达标后，政府从地质环境补偿费和保证金中拨付资金，补偿企业支付的治理费用。此类公司凭借其拥有的专业技术人员和专门技术设备，在承担地质环境保护治理工作中，既达到管理的科学化、专业化、规范化又减轻了政府和企业的负担何乐而不为呢，鉴于环境管理具有很强的专业性和技术性有些国家还在中央和地方设立咨询性质的机构协助政府地质环境政策和法律，处理各种技术问题沟通政府与民间的关系。美国的环境质量委员会、英国的皇家污染委员会、日本的公害对策审议会等，都起着咨询和协助决策的作用。还有一些国家的咨询决策机构，如瑞典的自然变化咨询委员会、前联邦德国的环境问题专家委员会、意大利的生态问题专门委员会，其成员主要由各有关领域的专家、学者组成，他们除协助政府制定环境政策外还用于环境规划、环境标准的制定。我国也借鉴国外的做法设立环境咨询机构。
4建立健全矿山地质环境法律法规体系至今我国尚无一部专项的地质环境保护的法律法规《中华人民共和国环境保护、法）作为环境保护的基本法确立了环境保护的基本指导思想，并为环境保护指明了方向。《中华人民共和国海洋环境保护'法>、《中华人民共和国海洋环境保护法>、《中华人民共和国水污染防治法>、《中华人民共和国固体废物污染环境防治、法>、《中华人民共和国环境噪声污染防治法>等有关环境保护的法律及其配套法规己经形成了比较完整的环境法律体系。虽然作为基本法的自然资源法还未出台，但因关注和呼吁的人比较多，自然资源法也即将出台，并且有关土地、森林、矿产、水、草原、野生动物等资源保护的法律及其配套法规也越来越多，资源法律体系也将趋于完善。只有资源开发与环境保护交叉的资源环境保护很少有人关心形成管理上的‘空白“，致使目前我国矿产资源开发利用中的环境保护内容还处于模糊状态，控制环境污染不力。
因此急需一部关于资源开发利用的环境保护法作为资源环境保护的基本法。根据立法法的规定，税、资源环境补偿费，然后以行政法规的形式确立地质环境税、地质环境补偿费及地质环境质量保证金的具体实施办法。这种分级立法还较好地解决了资源法、环境法与资源环境法之间的环境问题环境保护法、自然资源法和资源环境法作为三类法的基本法地位是平等的，地质环境税、地质环境补偿费及地质环境质量保证金法规作为资源环境法的下位阶法与环境法和资源法的下位阶法地位相同，这样就不会出现地质环境税、地质环境补偿费及地质环境质量保证金的法规因其法阶高与或低于其同位阶法而使同位阶法失效或使其自身失效这种新法律体系除了吸收自然保护主义的先进思想外还从单纯的环境保护和资源保护向生态保护方向靠拢，同时也体现了我国经济体制正向市场经济体制转变的新阶段。
5改革地质环境管理体系各部门之间既要职责分明又要协调配合由于矿山环境保护工作是一项庞大的社会系统工程涉及到环保、农业、水利、交通、城建、矿山企业等多个部门要避免互相扯皮、推诿的现象，就应从其症结所在机构设置上着手。作者认为应改革现有的管理体系中央一级应在国务院下设地质环境管理委员会，作为地质环境协调管理的日常机关，在级别上它与其他各部委的地位相同，其成员由相关部门的行政长官担任；同时它还是地质环境协调管理的最高行政机关，对地方的地质环境协调管理产生的争议具有最终决定权在环保总局下设地质环境管理司，具体负责全国的地质灾害防治和地质环境保护工作，国家其他各相关部门也要设相应的机构管理在其职责范围内的地质环境问题在地方一级政府下也要设地质环境管理办公室作为地方的地质环境协调管理部门其他地方行政职能部门也要根据其上级部门的机构设置来确立本部门的机构设置。这种管理体系在不对现存政府机构做体制上的根本改动的情况下，保证了改革的稳定丨性不对政府部门各负其责、各司其职的管理方式做根本改动只是有了地质环境管理委员会的协调就不会出现推诿扯皮和争抢管辖权的现象，而且加强了地质环境协调管理的力度此改革方案具有很强的操作性。通过此项体制改革，可以形成政府协调国土、环保监督矿山企业负责，环境整治公司操作，社会各界参与的全方位治理的良性管理。
二、微观角度1加强矿山地质环境的配套法规规章建设，实行全面治理面对矿山地质环境的现状，我省应该采取如下措施：一是我省必须要尽快出台（矿山地质环境保护管理条例》，同时加紧对地质环境配套法规规章的建设，以促进我省矿山地质环境管理工作步入法制化轨道。
二是对矿山地质环境保护要实施源头控管过程监督闭坑审验的全过程管理机制。应严格执行建矿前的矿山地质环境影响评价及办理采矿许可证的矿山地质环境保护方案审批制度在内部实行勘察及采矿项目会审制度，实施地质环境的一票否决制。对影响矿山地质环境易诱发较严重的地质灾害、破坏生态环境的勘察、采矿项目，在没有切实可行的保护方案和抵押金不到位的情况下，坚决不予批准争取从源头把住矿山地质环境保护的第一关。在矿山开发时要严格执行‘三同时“制度加强监管，确保环保工程与矿山总体工程同时设计、同时施工、同时使用。矿山闭坑时，要严格履行审批及验收程序，以保证地质环境保护及恢复治理方案的有效实施。在矿山闭坑之后，还应严格监督企业依法对土地进行复垦，恢复土地利用价值。
三是在日常监管中，要将矿山地质环境保护和治理工作与领导干部的政绩和企业年终考核相挂钩使这项工作从上至下全面得到重视。
四是在地质环境管理中，一定要下狠心对那些达不到一定生产规模、标准又浪费资源、破坏生态环境的小矿山要坚决予以关闭，积极引导中小型矿山企业走集约化、规模化的生产经营之路。
2健全和完善地质环境管理队伍建设目前环境行政机构体系不完整，设置不合理也是造成监管不力的原因之一。体系不完整表现在：在省、自治区、直辖市一级的国土资源行政管理部门中设有地质环境管理职能部门，但是在市（地）县（市）级国土资源行政管理部门却没有专门的地质环境管理机构与之相对应，矿山企业也没有专门的地质环境管理机构设置与中央对应这就造成地质环境管理过程中的条块分割，有时还可能出现管理的‘真空“地带。
然而正是这些基层部门直接从事着地质环境保护和治理工作，它们的业务量是最大的分布是最广的提高它们的业务水平和执法能力，才能切实有效地把地质环境保护工作落到实处所以在政府机构改革的大形势下，要抓住机会，在矿产资源丰富的市（地）县（市）国土资源部门内设立地质环境的职能机构，配齐、配强管理人员，在资源不丰富、地质环境简单的市（地）县（市）国土资源部门亦应有专人负责，以确保管理工作的正常有序开展。
此外，我们还可以借鉴日本、前联邦德国的做法在企业一级设立地质环境管理机构，负责本企业环境规划的制定、污染防治与监测，其中当然也包括矿山企业对矿山地质环境的保护与管理工作。
3因地制宜，科学地保护和恢复治理矿山地质环境在这里作者先明确一下“复垦”的概念。所谓‘复垦“，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地采取整治措施，使其回复到可利用状态的活动。根据我省矿山地质环境现状、破坏程度、发展趋势，根据（〈土地复垦规定〉，坚持’因地制宜分类治理‘的原则不断加大治理和复垦力度，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧、宜建则建，有效地保护生态环境和土地资源。
采煤业是黑龙江省矿业经济的三大支柱之一，也是造成矿山地质环境较突出的问题之一，国家每年都要支付大量的赔偿金，因而采煤业造成的地质环境问题是我省矿山地质环境面临的主要问题。山于采矿区所具有的复杂地质环境，就要求我们具体问题具体分柝因地制宜地采取最适合的恢复治理办法。
新建露天采煤的矿业企业，可以把剥离的表土及肥沃的土层妥善保管，以便于以后复垦和改良土壤之用。己建成的露天采矿企业由于采坑较浅恢复治理技术难度不高，可以利用煤矸石或尾矿或露天剥离物回填造地然后根据造地后的土地地表情况，再确定具体的生态环境措施，而不能局限于植树造林要广开思路发展农、林、牧、副、渔、生态景观。
对塌陷不深或积水不深的地块，可采取平整土地或回填造地的方式治理对塌陷较深的塌陷坑可用矸石回填或者筑池，治理后建成种植和养殖生态区。对面积大、塌陷多、积水多的塌陷湖可以因势利导开发养殖项目。四大煤城市区塌陷地经治理后通过专门机构评审确定其地质环境己经稳定，才可以作为生产建设用地，重新投入使用。但需要注意的是利用废弃物作为填充物时应当防止造成新的污染我省采矿业造成的又一影响就是地下水位区域下降和水污染不合理开采地下水往往是过量开采，破坏了地下水动态平衡产生了地面沉降、地面变形、建筑物及地下水工程破坏，而采矿业排除的废水又污染了地表水和地下水。所以矿山企业要高度重视水的问题，要将取水量控制在一个合理的范围内，在注意节约用水的同时，还要将生产过程中产生的污水净化必要时进行地下水的人工回灌工作。
总之，矿山地质环境保护工作是一项利国利民、功在当代、利在千秋的事业，保护治理好矿山地质环境不仅有利于资源的保护，还能实现全省经济的可持续发展。所以我们必须对矿山地质环境管理给予高度的重视齐抓共管综合治理才能使矿山地质环境保护和治理提到一个全新的水平。
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